失信联合惩戒——信用监管的“利剑”

       7月16日，国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《意见》），明确提出构建以信用为基础，覆盖事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制。失信联合惩戒是信用监管机制的重要组成部分，是事后监管环节的核心手段，是构成全生命周期信用监管闭环的关键一环。笔者对《意见》中关于失信联合惩戒的内容进行了认真学习梳理，在此结合工作实际谈一点体会，供大家参考。

一、充分认识失信联合惩戒重要性

       习近平总书记于2016年在中央深改组第23次会议上强调，“建立和完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设，要充分运用信用激励和约束手段，建立跨地区、跨部门、跨领域联合激励与惩戒机制，推动信用信息公开和共享，着力解决当前危害公共利益和公共安全、人民群众反映强烈、对经济社会发展造成重大负面影响的重点领域失信问题，加大对诚实守信主体激励和对严重失信主体惩戒力度，形成褒扬诚信、惩戒失信的制度机制和社会风尚。”

       2016年5月30日，国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》，对健全约束和惩戒失信行为机制提出了全面、系统、具体的要求。

       近几年来，社会信用体系建设取得了突破性进展，讲诚信、讲信用的社会氛围日益浓厚。但与此同时，由于失信成本仍然较低等原因，一些失信行为高发、频发问题依然存在。随着全社会诚信意识逐渐增强，人民群众对失信问题的关注度也在不断提高。国家公共信用信息中心于2019年5月5日发布了《4月份新增失信联合惩戒对象公示及公告情况说明》，相关报道于5月5日17时，以1157万次搜索量登上百度热搜榜单第一位，一度进入微博热点话题排行榜前10名。中国新闻网在微博开设“4月失信黑名单”话题，一天内阅读量达1.2亿次，并有3700多条网友评论。

       通过对网友评论整理分析发现，大部分评论偏向积极、正面，对失信联合惩戒工作表示支持和肯定，同时也有部分网友对失信行为频发的现象表示忧虑，认为应进一步加大对失信主体和失信行为的惩戒力度。

       深入开展失信联合惩戒，是对市场主体实施全生命周期信用监管的重要手段，是有效遏制失信问题高发、频发，增强人民群众获得感的重要举措，也是净化市场、优化营商环境，促进经济高质量发展的重要保障。

       此次《意见》的出台，在全面阐述构建以信用为基础的新型监管机制的同时，进一步明确了健全失信联合惩戒对象认定机制、深入开展失信联合惩戒的指导思想、工作思路和实施路径。

二、健全失信联合惩戒对象认定机制，做到“黑名单”管理不缺位、不越位

       前段时间，山东五莲县一名中学教师因逃课体罚学生被纳入信用“黑名单”，引发舆论热议，后官方撤销相关处理决定。政府部门认定的“黑名单”，是失信联合惩戒对象名单的“简称”，名单的认定关乎相关主体切身利益，应有明确的认定标准、依据和程序。事实上，在2017年10月，国家发展改革委、人民银行就印发了《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》（发改财金规〔2017〕1798号），对建立健全守信联合激励对象和失信联合惩戒对象名单制度提出了相关要求。此次发布的《意见》中再次强调，要“健全失信联合惩戒对象认定机制。”

       名单管理要制度化。各行业主管部门应根据相关法律法规的规定和要求，结合自身职能和行业管理特点，分别制定完善相应行业领域的联合惩戒对象名单管理办法，明确名单认定依据、标准、程序、异议申诉和退出机制。名单管理既要做到“不缺位”，将严重违法失信行为依法依规纳入“黑名单”管理，实现“应纳尽纳，应管尽管”，又要做到“不越位”，杜绝“黑名单”认定泛化、扩大化。

       认定标准要科学化。一是认定标准应合理、必要，符合“合法性”、“合理性”原则，并且要充分征求社会公众意见。二是认定标准应清晰、明确，尽可能压缩自由裁量空间，便于各地基层部门按统一标准操作执行。如“情节严重的”、“金额较大的”等情形，应规定具体认定标准。

       名单认定要权威化。一是认定部门要权威，一般由县级以上国家机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织负责名单认定，未经授权的行业协会、信用服务机构或新闻媒体认定的“黑名单”，不可作为联合惩戒对象。二是认定依据要权威，即应以有关部门依法依规作出的认定处理结论作为依据，如法院判决、监管部门作出的行政处罚等。行业协会、大数据机构等提供的信息或投诉举报信息，需经有关部门给出认定结论后，方可作为名单认定依据。

       名单信息要规范化。名单信息的准确性、完整性直接影响惩戒措施执行，如法定代表人、主要责任人信息缺失将导致惩戒措施无法落实到人。国家发展改革委办公厅于2017年12月印发实施关于公共信用信息的六项工程标准，其中《公共信用信息基础数据项规范》中包含“红黑名单”数据项规范，后在试行过程中进行了修订完善，有关部门可参照使用。

三、深入开展失信联合惩戒，构建“一处失信，处处受限”联合惩戒大格局

       过去几年，有关部门通过签署联合惩戒备忘录的形式，初步建立起跨部门、跨行业、跨领域的联合惩戒机制。截至目前，国家层面已签署联合惩戒备忘录46个，累计发布21类失信联合惩戒对象名单，400多万失信被执行人迫于惩戒压力主动履行了义务。联合惩戒机制初步显威，得到了公众一定程度的认可。但部分领域失信治理形势依然严峻，一些典型失信案例在社会上造成重大负面影响，人民群众对此反映强烈，希望有关部门严厉惩处。

       例如，今年以来证券市场财务造假事件频发，康得新、辅仁药业、康美药业等上市公司接连因涉嫌财务造假被证监会立案调查处理，引发舆论热议。8月9日，央视焦点访谈以《财务造假须严惩》为题，对康美药业等上市公司财务造假事件进行了专题报道。广大投资者更是反映强烈，认为即使对涉事公司及相关责任人员处以顶格处罚及市场禁入，处罚依然过轻，上市公司敢于大规模财务造假，很大程度上是因为处罚太轻、代价太低。

       要有效遏制失信问题高发、频发问题，必须大幅提高违法失信成本。除了完善法律体系以外，广泛、深入开展失信联合惩戒也尤为重要。

（一）多管齐下，构建失信联合惩戒“一张网”。

       《意见》指出，要构建行政性、市场性和行业性等惩戒措施多管齐下，社会力量广泛参与的失信联合惩戒大格局。不同性质惩戒应各有侧重，有机配合，共同织就联合惩戒“一张网”，使严重违法失信者“一处失信，处处受限”。

       行政性惩戒要“出重拳”。一是被动限制要“严”，对惩戒对象申请财政性资金项目、参加政府采购及招投标等依法依规严格限制，对申请行业市场准入从严审查，依法依规实施行业和市场禁入。二是主动监管要“频”，结合“双随机、一公开”，对列入惩戒对象名单的市场主体加大日常抽查、检查频次，对失信市场主体形成强大监管压力。

       市场性惩戒要“拓范围”。通过依法依规向金融机构、大数据机构、互联网平台、信用服务机构等共享惩戒对象信息，鼓励在融资贷款、商业平台入驻、合作伙伴遴选、招工用工等商业活动中广泛应用，让失信主体“处处碰壁”。

       行业性惩戒要“立导向”。行业协会商会应充分履行行业自律监督主体责任，对列入惩戒对象名单的失信主体采取业内通报、公开谴责等自律性惩戒措施，在行业内树立守法诚信经营的正确导向，形成自觉抵制违法失信的行业自律氛围。

       社会性惩戒要“树共识”。应充分发挥新闻媒体和社会公众等社会力量的舆论监督作用，通过对失信联合惩戒对象及典型失信案例的公开曝光和对舆论的正确引导，逐步构建“褒扬诚信，惩戒失信”的广泛社会共识，对违法失信主体形成强大舆论压力，对违法失信行为形成广泛社会监督和抵制约束。

（二）互通共享，支撑跨地区、跨行业、跨领域联合惩戒。

       《意见》强调，要加快构建跨地区、跨行业、跨领域的失信联合惩戒机制，从根本上解决失信行为反复出现、易地出现的问题。目前，已有40多个行业领域以签署备忘录的形式，初步建立起联合惩戒机制，为有效推动联合惩戒落实落地，需进一步强化平台互通和信息共享，更好支撑跨地区、跨部门的协同联动。

       平台互通。一是国家级信用信息平台和监管系统互联互通，包括国家“互联网+监管”系统、全国信用信息共享平台、企业信用信息公示系统、人民银行征信系统以及行业信用信息平台系统等，支撑跨部门、跨行业协同联动；二是国家、省、市各级信用信息共享平台互联互通，各职能部门业务系统接入同级信用信息共享平台，支撑跨层级、跨地区协同联动。

       信息共享。一是在协同范围充分共享，以平台互通支撑跨地区、跨部门信息共享，以信息共享促进跨地区、跨行业、跨领域惩戒联动和应用协同。二是提升应用自动化水平，依托各级信用信息共享平台，将惩戒对象名单直接或间接嵌入有关部门业务系统，实现对惩戒对象的自动识别和惩戒措施的自动提示。三是确保共享信息时效性，信息共享不及时将直接导致协同联动的滞后，增加不必要的异议核实处理成本，实时、高效的信息共享是强化协同联动效应的重要保障。

（三）依法依规，防止惩戒措施泛化、扩大化。

       国家发展改革委连维良副主任在国务院政策吹风会上介绍《意见》时强调，“以信用为基础的新型监管机制，是法治化、标准化、规范化的监管机制。依法监管、规范监管是信用监管的突出特征。”失信惩戒越管用，越要防止滥用、泛用。要依法依规开展失信联合惩戒，防止惩戒措施泛化、扩大化。

       一是要准确理解惩戒措施。如对失信被执行人实施“限制乘坐火车高级别席位”、“限制子女就读高收费私立学校”等措施，本质上是限制其高消费行为，不能错误理解为失信被执行人“不能坐火车”、“子女不能上学”。这在最高人民法院《关于限制被执行人高消费的若干规定》中有明确规定。

       二是要依法依规实施惩戒。联合惩戒备忘录中的惩戒措施，都有法律、法规、规章及规范性文件依据。如对于“限制设立融资性担保公司”，在《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第 683 号）规定的设立融资担保公司应当具备的条件中，第一条就是“股东信誉良好，最近3年无重大违法违规记录”。需要特别指出的是，在执行涉及“行政许可类”事项的惩戒措施时，至少要有法律效力在部门规章（含）以上的文件依据。

       此外，在联合惩戒是否与“一事不再罚原则”相冲突问题上，存在不同观点。《行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这是“一事不再罚原则”的法定含义，应当是指对同一主体的同一违法行为，不能给予两次以上相同或者类似性质的行政处罚。联合惩戒备忘录涉及的行政性惩戒措施，是指惩戒对象在申请办理相关行政事项时，相关部门要依法依规从严审查，并依法依规予以限制，本身不涉及行政处罚，就更谈不上是对同一违法行为作出两次以上相同或类似性质的处罚。因此，笔者认为联合惩戒与“一事不再罚原则”并不冲突。

（四）追责问责，实现联合惩戒落实到人。

       一些不法分子和投机分子，在经营主体被列入“黑名单”后，为规避惩戒“另起炉灶”，成立新机构继续开展违法经营活动。对于被列入失信联合惩戒对象名单的市场主体，要“追根溯源”，依法追究相关人员违法失信责任，对失信责任人形成强大约束和警示震慑。

记入信用记录。对于市场主体违法失信行为负有法定责任或负有个人责任的，经有关部门认定后，记入个人信用记录，并归集到全国信用信息共享平台，记入个人公共信用电子档案。

       纳入联合惩戒。对于被列入失信联合惩戒对象名单的市场主体，除了对失信市场主体实施惩戒外，还要依法依规对其法定代表人或主要负责人等进行联合惩戒。如失信被执行人为法人和其他组织的，其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员、实际控制人均会被采取限制乘坐飞机、限制乘坐火车高级别席位等惩戒措施。

       实施市场禁入。一是对重点行业领域的严重违法失信行为责任人，依法实施行业禁入，如依据《药品管理法》规定，从事生产、销售假药及生产、销售劣药情节严重的企业或者其他单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员十年内不得从事药品生产、经营活动。二是在失信责任人申请设立市场主体或任职登记时，依法实施市场禁入，如依据《公司法》《企业法人法定代表人登记管理规定》规定，担任因违法被吊销营业执照、责令关闭的企业的法定代表人，并负有个人责任的，自该企业被吊销营业执照之日起三年内，不得担任法定代表人、董事、监事、高级管理人员。

       依法公开公示。通过相关部门官方网站、“信用中国”网站等权威渠道，以官方通报、集中公告、网站查询等形式，依法依规面向社会公示违法失信行为责任人信息，并对违法失信典型案例进行公开曝光，对失信责任人形成广泛的社会监督和约束。

四、强化信用培训教育，增强市场主体守法诚信经营和信用修复意识

       要正确理解失信联合惩戒机制的内涵，“惩”只是手段，“戒”才是目的。通过联合执行“惩罚性”措施，大幅提高失信成本，让失信主体付出高昂代价，真正感受到失信导致的“切肤之痛”，从而达到“戒”的目的，一方面促使惩戒对象自身“戒除”失信行为，另一方面让广大市场主体“引以为戒”，起到警示、震慑作用，从而达到防止发生更多失信行为的目的。因此，失信联合惩戒机制不仅要有“惩戒”，还要有“训诫”。

       一是“训”，要组织信用培训，培训对象不限于失信主体，鼓励地方社会信用体系建设牵头部门组织公益性培训，有资质的信用服务机构组织市场化培训，增强市场主体守法诚信经营意识。

       二是“诫”，要对整改不到位的失信主体进行约谈，由认定部门组织实施，告诫其将面临的惩戒措施及可能承担的严重后果，督促其积极整改、履行义务、修复信用。

       以信用为基础的新型监管机制，是深化“放管服”改革的重要举措，是维护市场秩序、激发市场活力、优化营商环境的重要保障，真正实现对诚信守法者“无事不扰”，对违法失信者“利剑高悬”。 失信联合惩戒是信用监管的“一把利剑”，对严重违法失信行为要果断“亮剑”，依法惩戒、惩戒到位、惩戒到人，让违法失信者付出高昂代价。随着法律法规和信用监管机制的不断完善，失信联合惩戒必将发挥更大作用。（国家公共信用信息中心  孔守斌）